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国家治理现代化视角下的人民政协及其制度
来源:不详  更新时间:2017/8/29  点击:1437
    一、深化研究人民政协及其制度的新视角     中共十八届三中全会《决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和国家治理能力现代化?!闭庖宦凼鑫颐墙徊缴钊胙芯咳嗣裾捌渲贫忍峁┝艘桓鋈碌氖咏?,即“国家治理现代化”视角。     可以从两个层面理解与把握:第一个层面,即按通常的理解,有国家,就有国家治理,即国家的统治与管理,包括其体系与能力等。推进国家治理体系现代化,实际上就是推进国家治理体系的民主化、制度化、法治化,就是构建、完善与发展国家治理的民主制度、法治体系。在当下中国,主要是完善和发展以人民民主为价值取向的中国特色社会主义制度与法治体系,以及理顺相关的制度间关系。国家治理能力现代化,就是在现代理念支配下不断增强执行制度、实施法治的能力,不断提升中国特色社会主义制度与法治体系的执行力。     中国特色社会主义制度自然包括政治领域的各类民主制度,主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度、作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度,以及民族区域自治制度、基层群众自治制度等。其中,政治协商制度是指有关人民政协这一组织的属性、组成、职能、运行等规范与准则之总和。如前所述,人们通常将这一制度认定为当代中国政党制度的组成部分。但在笔者看来,人民政协内部除了有中国共产党与8个民主党派外,还有同样不可忽视的“另一半”,即各人民团体、各界代表,以及无党派人士与各类特邀人士。因此,从理论上讲,政协制度不宜仅仅归结为当代中国政党制度的一部分,而应当视之为与我国政党制度紧密关联、互有重叠,又有若干区别、相对独立的一项富有中国特色的基本政治制度。     第二个层面,即按现代治理理论来理解与把握“国家治理现代化”这一视角。上世纪9O年代伊始,西方逐渐兴起的现代治理理论重新界定了“治理”(governance)的内涵,使它与“统治”(government)一词形成很大的差别?!爸卫怼庇搿巴持巍?,虽然都需要运用权威,都在于建立正常社会秩序,以增进公共利益,满足公众需要,但学者俞可平指出,“两者至少有两个基本的区别”。一是,治理强调多元主体、多种权威的合作管理,如国家与社会组织合作、政府与非政府组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作等,而统治则强调国家/政府的单一主体、唯一权威;二是,治理强调多元向度、上下互动的管理过程,而统治则强调政府权威通过自上而下发号施令,制定与推行政策进行单一向度的管理。     由此思之,笔者认为,所谓“国家治理体系与国家治理能力”中的“国家”,并非仅仅指称国家/政府权力或国家政权机关,而更应当将之理解为政治地理意义上的“国家”即“国度”,或一个国度内的社会共同体。同时,这里的“国家(国度)”不是“治理”的主语,而是“治理”的宾语,即”国家治理”相当于“治理国家(国度)”;这里的“国家治理体系与国家治理能力”,实际上是指“用以治理一个国家(国度)内社会共同体的制度及其执行力”。而“推进国家治理体系与国家治理能力现代化”,就是要完善与发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理社会共同体的一整套制度与法律,以及增强制度、法治体系的执行力。     二、改革与创新政协制度并增强其执行力     如何在总结65年丰富实践经验的基础上,继续完善与发展政协制度,增强这一制度的执行力?习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话,已从多方面指出了方向,其中之一就是必须重视改革与创新政协制度。     制度具有层次性。尤其是一些重大制度更需宏观、中观、微观各个层面上的众多制度(机制、程序)构成配套,方可顺畅运行,实现制度绩效最大化。65年前,在人民政协承担与完成建国伟业的辉煌进程中,政协制度的宏观框架基本筑就,中、微观层面的某些具体制度也趋成型。但从推进国家治理体系与国家治理能力现代化的总体要求看,笔者认为,政协制度的中观、微观层面仍还存在着一些缺陷甚或空白,亟待在改革创新中完善发展。     比如委员的产生机制,委员如何协商、推荐还缺乏合理的制度安排,实践中往往仅由党派、团体、各界的领导层与相关部门进行协商推荐,而与党派、团体、各界的广大群众基本不相干。少数人决定政协委员的推荐,其后果的另一面是,有人冲着委员的“光环”,通过某些隐性渠道向本界别领导层或者向“关键部门”竭力表达自己“乐于参政议政”的愿望,以求推荐。然而,一旦被少数人推荐成为委员后,其参政议政动力却与日俱衰。习总书记在人民政协成立65周年大会上,也已经明确提出了“改进委员产生机制”的任务。     比如协商民主制度。协商民主不仅仅属于人民政协,但人民政协要发挥好作为协商民主“重要渠道”、“专门协商机构”的作用。要使协商民主给人民政协带来实实在在的新气象、新实效,笔者以为,首先应当深刻领悟高层有关协商民主的一系列论述。例如,人民政协要“把协商民主贯穿履行职能全过程”,这就是说不能仅仅将协商民主等同于、局限于原有的“政治协商”职能,而应当全面贯穿履行各项职能之始终;要更加重视在决策前与决策实施中做实政治协商,也要重视在履行“民主监督”与“参政议政”职能的全过程中开展协商民主。人民政协无论是政治协商、民主监督还是参政议政,各界别之内或之间也都有可能出现不同意见,需要广泛开展协商民主,经过充分表达、有效整合,尽可能达至最大公约数。哪些议题必须协商?谁与谁协商?如何协商?协商后怎样(成果使用)等,均需通过改革创新实现制度化。     再比如以法治化增强执行力。影响制度执行力的要素,除了执行者对制度的敬畏、坚守程度,还有制度本身的约束强度等。以国家力量为后盾的、作为国家意志的“法内制度”,较之“法外制度”更加具有不可比拟的约束力乃至强制力。推进国家治理现代化,除了需要推进民主化、制度化,还需要将许多制度上升为法律(法内制度),推进法治化。民主,不仅要制度化,而且还要法律化、法治化。循此逻辑,一些学者提出了“政协法治化”主张。笔者也赞同制定《人民政协法》,将政协制度的中观、微观规范上升为一系列法内制度,给人民政协提供更加具体明确的法律依据,或者说,以国家力量支持人民政协依法履行职能,使之增强制度执行力。     三、探索和推进政协与人大的功能对接     国家治理现代化,不仅要注意到志愿者社团、协会、社区组织等与国家行政机关(政府)的合作治理,还应当以更加宏观更加宽阔的眼光重视人民政协这个巨型社会组织与国家政权机关尤其是人大的合作治理。笔者主张探索与推进政协与人大的功能对接。     众所周知,政协没有像人大那样基于普选获得人民关于国家权力的委托,它不能像人大那样具有行使国家权力、形成国家意志的功能。总有一种观点希望人民政协成为人大的一个院,可以直接行使国家权力,以为只有这样才能提升它的功能、地位。在笔者看来,这种观点缺乏民主政治下的“权源”(权力根源-权力来源)意识。正确地说,人民政协要提升功能与地位,需要当真用足属于政协自身的功能空间,而且还应当积极探索与推进人民政协与人大的功能对接,以实现两者有效的合作治理。     例如,人民政协在开展协商民主后所达成的有重要价值的共识或准共识,可以作为建议,通过适当路径(或由兼任政协委员的人大代表依法向人大提出议案,或以若干政协委员名义乃至某级政协的名义向人大直接递交建议书等),转入人大或其常委会,由人大或其常委会决定是否需要经其审议后列入表决程序。反之,人大也可主动交由政协去起草某些法案,将审议前或审议中的某些议案(含法案)以及拟监督的某些事项交由人民政协开展协商民主,以达至共识或准共识,然后,再由人大依法审议并付诸表决。     这样的功能对接,有助于人大提高履职效率,也有助于政协协商民主成果的转化与升华,有助于提升政协在中国民主政治发展中的实际功能与地位,有助于发挥政协委员的精英作用并增强其参政积极性。事实上,有些地方的人大与政协已经迈出尝试性的第一步,比如上海市人大已先后就多个法规草案听取市政协委员的意见,委员们已对多个法规草案提出过富有价值的意见建议。     然而,探索与推进政协与人大的功能对接,还需要克服一些不利因素。比如,某些地方的政协与人大对于“功能对接”存在着观念性障碍:政协方面认为,自己的协商民主成果还得递交人大去“再审议”,等于承认政协的地位低于人大;人大方面则认为,政协起草法案或就法案等进行协商民主,就会走向“两院制”。     在笔者看来,人民政协为了反映民意,实现民意,提请人大审议,以期形成国家意志,似无必要去分个孰高孰低??銮?,政协接受人大委托起草法律草案,或就法律草案开展协商讨论,向人大立法提出参考性咨询性意见建议,完全不同于行使国家权力,表决法案,制定法律,又怎么会走向“两院制”呢?既然人大可以委托研究机构、委托法学专家起草法律草案,当然也可以委托人才荟萃的政协。既然公民有权向任何国家机关提出意见建议,而人大又推行开门立法,以保障人民通过多种途径参与立法活动,那末,作为公民集合体的政协向人大立法提出意见建议,也不应该被联系到“两院制”上去。     人大与政协都应当从国家治理现代化出发,从理顺制度间关系出发,从多元主体合作治理出发,积极探索与推进两者的功能对接。在条件成熟的情况下,似可通过修改人大组织法明确规定,将政协这一富有中国特色的组织列为可向人大提出相关议案的主体之一。     (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授)

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